den 18 april 2013 (*1)
”Fördragsbrott — Transport — Utveckling av gemenskapens järnvägar — Direktiv 91/440/EEG — Artikel 6.3 och bilaga II — Direktiv 2001/14/EG — Artikel 14.2 — Järnvägsinfrastrukturförvaltaren är inte oberoende i juridisk mening — Artikel 11 — Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande saknas — Ofullständigt införlivande”
I mål C-625/10,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 29 december 2010,
Europeiska kommissionen , företrädd av J.-P. Keppenne och H. Støvlbæk, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Frankrike , företrädd av G. de Bergues, M. Perrot och S. Menez, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien , företrätt av S. Centeno Huerta, i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet (referent), E. Levits, J.-J. Kasel och M. Berger,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 september 2012,
och efter att den 13 december 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
1Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Frankrike
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda bestämmelser.
2År 2001 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd tre direktiv i syfte att ge nytt liv åt järnvägstransporter genom att succesivt konkurrensutsätta den europeiska marknaden för sådana transporter. Dessa direktiv var direktiv 2001/12, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den 26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag ( EGT L 75, s. 26 ) och direktiv 2001/14 (nedan tillsammans kallade det första järnvägspaketet).
3I artikel 6.3 första stycket i direktiv 91/440 anges följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av, anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.”
4Förteckningen över de väsentliga uppgifter som avses i artikel 6.3 finns i bilaga II till direktiv 91/440 och har följande lydelse:
”–
Förberedelse och beslutsfattande i samband med tillstånd för järnvägsföretag inbegripet beviljande av individuella tillstånd.
5Skälen 11 och 40 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”(11)
Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt.
…
6I artikel 3.1 i direktiv 2001/14 anges följande:
”Infrastrukturförvaltaren skall efter samråd med berörda parter upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet som kan erhållas till en avgift som inte får överstiga kostnaden för offentliggörandet.”
7I artikel 6 i direktiv 2001/14 anges följande:
”1. Medlemsstaterna skall bestämma villkor, inklusive i förekommande fall krav på förskottsbetalning, för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
Utan att det påverkar ett eventuellt långsiktigt mål enligt vilket användarna skall täcka infrastrukturkostnaderna för alla transportsätt på grundval av en intermodal rättvis och icke-diskriminerande konkurrens får en medlemsstat kräva att infrastrukturförvaltaren balanserar sin redovisning utan statlig finansiering, när järnvägstransporterna kan konkurrera med andra transportsätt, inom ramverket för avgifter enligt artiklarna 7 och 8.
2Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
3Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.
4Om det finns ett avtal skall kontraktsvillkoren och de betalningsvillkor som överenskommits för att tillhandahålla finansiering till infrastrukturförvaltaren avtalas i förväg och gälla hela kontraktstiden.
5Det skall fastställas en metod för hur kostnaderna skall fördelas. Medlemsstaterna får kräva godkännande i förväg. Metoden bör uppdateras med jämna mellanrum till bästa internationella praxis.”
8I artikel 7.3 i direktiv 2001/14 anges följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”
9I artikel 8.1 i direktiv 2001/14 anges följande:
”För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, fastställa prishöjningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs, särskilt för internationella godstransporter med järnväg. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.”
10I artikel 11 i direktiv 2001/14 anges följande:
”1. Avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen skall med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera [driftavbrotten] till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat.
2Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas för hela järnvägsnätet.”
11I artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2001/14 anges följande:
”1. Medlemsstaterna får fastställa ett regelverk för tilldelning av infrastrukturkapacitet samtidigt som det förvaltningsmässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv [91/440] respekteras. Särskilda regler för tilldelning av kapacitet skall fastställas. Infrastrukturförvaltaren svarar för kapacitetstilldelningsförfarandet. Han skall särskilt säkerställa att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och i enlighet med gemenskapslagstiftningen.
2Om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande, skall den tilldelning som avses i punkt 1 och som beskrivs i detta kapitel utföras av ett tilldelningsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.”
12I lag nr 97-135 av den 13 februari 1997 om bildandet av det offentliga organet ”Réseau ferré de France” (Frankrikes järnvägsnät) i syfte att förnya järnvägstransporterna (loi n o 97-135, du 13 février 1997, portant création de l’établissement public «Réseau ferré de France» en vue du renouveau du transport ferroviaire) (JORF av den 15 februari 1997, s. 2592), i dess, i målet gällande, lydelse enligt lag nr 2009-1503 av den 8 december 2009 om organisation och reglering av järnvägstransporter och diverse bestämmelser angående transporter (loi n o 2009-1503, du 8 décembre 2009, relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives au transport) (JORF av den 9 december 2009, s. 21226) (nedan kallad lag nr 97-135), föreskrivs att Réseau ferré de France (nedan kallat RFF) ska vara förvaltare för den franska järnvägsinfrastrukturen.
13I artikel 1 andra stycket i denna lag föreskrivs följande:
”Med hänsyn till de tvingande kraven på säkerhet och kontinuitet hos allmännyttiga tjänster ska förvaltningen av trafiken på det nationella järnvägsnätet, de tekniska installationernas funktion och underhåll samt järnvägsnätets säkerhet garanteras av Société nationale des chemins de fer français [det nationella franska järnvägsbolaget, nedan kallat SNCF] för [RFF:s] räkning och i enlighet med de syften och förvaltningsprinciper som [RFF] fastställer. SNCF ska erhålla ersättning härför av [RFF]. …”
14I artikel 17 första stycket i dekret nr 2003-194 av den 7 mars 2003 om utnyttjandet av det nationella järnvägsnätet (décret n o 2003 -194, du 7 mars 2003, relatif à l’utilisation du réseau ferré national) (JORF av den 8 mars 2003, s. 4063) föreskrivs att en beskrivning av järnvägsnätet (nedan kallad referensdokumentet) ska upprättas i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2001/14. Det ska ske enligt följande:
”[RFF] ska utarbeta en beskrivning av det nationella järnvägsnätet som innehåller alla nödvändiga upplysningar för utövandet av de rättigheter som rör tillträde till det nationella järnvägsnätet vilka anges under rubrik I. …”
15I artikel 18 i dekret nr 2003-194 föreskrivs följande:
”[RFF] ansvarar för tilldelning av det nationella järnvägsnätets infrastrukturkapacitet avseende de infrastrukturer som det förvaltar eller vilkas infrastrukturförvaltare innehar ett partneravtal som ingåtts med tillämpning av artiklarna 1.1 och 1.2 i lag [nr 97-135], enligt de former som anges i artiklarna 18–27 i detta dekret. …”
16Artikel 21 i dekret 2003-194 ändrades genom dekret nr 2011/891 av den 26 juli 2011 (JORF av den 28 juli 2011, s. 12885). Med hänsyn till det datum då den i det motiverade yttrandet angivna fristen löpte ut, är det artikelns utformning före ovannämnda ändring som är relevant i förevarande fall. Artikeln hade då nedanstående lydelse:
”Ansökningarna om tåglägen ska ställas till [RFF] på de villkor och enligt de former som anges i beskrivningen av järnvägsnätet, eller, vid ramavtal, enligt vad som föreskrivs i avtalet.
…
[RFF] ska uppdra åt [SNCF] att utföra de tekniska förstudier som behövs för utredningen av ansökningarna om tåglägen. [SNCF] innehar uppdraget att för [RFF:s] räkning förvalta trafiken på det nationella järnvägsnätet. Dessa studier ska betalas av sökanden, och ersättningen ska motsvara den kostnad som uppstår som en direkt följd av de studier som utförts.
[SNCF] ska under överinseende av [RFF] vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa det funktionella oberoendet hos den avdelning som upprättar de tekniska rapporterna i syfte att säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering vid utförandet av dessa uppgifter. Avdelningen ska iaktta tystnadsplikt i fråga om upplysningar av kommersiell art som den erhåller för att kunna upprätta rapporterna.
…”
17I referensdokumentet för åren 2011 och 2012 föreskrivs bland annat, i dess artikel 6.4, med rubriken ”Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande för järnvägsföretagen”, följande:
”Mot bakgrund av artikel 11 i ovannämnda direktiv [2001/14] har verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande införts av [RFF] för att optimera järnvägsnätets prestanda och tillhandahålla järnvägsföretagen en kvalitetstjänst. Denna kommer till uttryck genom det särskilda system som tillämpas på avgifterna för bokning av godståglägen vilka är längre än 300 km och som har en hastighet på 70 km/tim eller mer, bortsett från stopp som tilldelats på begäran av den som bokat tågläget.
[RFF] kan förhandla med alla järnvägsföretag som önskar ett avtal av typen ’verksamhetsstyrning’, med beaktande av de gemensamma bestämmelser som definieras inom ramen för de europeiska branschorganisationerna och vilkas grundprinciper ska tillämpas för hela järnvägsnätet.”
18Ett avtal om prestanda för åren 2008–2012 ingicks mellan franska staten och RFF den 3 november 2008 (nedan kallat prestandaavtalet).
19Till referensdokumentet är bifogat de allmänna villkor som ska tillämpas för avtal om utnyttjande av det nationella järnvägsnätets infrastruktur och avtal om tilldelning av tåglägen i det nationella tågnätet (nedan kallad RFF:s allmänna villkor). I dessa allmänna villkor finns en artikel 18 med rubriken ”skyldigheter vid olyckor eller skador”, i vilken omfattningen av RFF:s respektive järnvägsföretagens ansvar vid olyckor och skador preciseras. Artikel 20 i avtalet har rubriken ”skadeståndsansvar vid återtagande av tåglägen” och avser skada till följd av återtagandet av tåglägen som RFF tilldelat järnvägsföretagen.
20I artikel 24, III i lag nr 82-1153 av den 30 december 1982 om inriktning för inrikes transporter (loi n o 82-1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs) (JORF av den 31 december 1982, s. 4004), i dess lydelse enligt lag nr 2009-1503, angavs följande:
”En specialiserad avdelning inom [SNCF] ska från och med den 1 januari 2010, i överensstämmelse med de syften och förvaltningsprinciper som [RFF] fastställer samt för dess räkning, ansvara för förvaltningen av trafiken på det nationella järnvägsnätet i enlighet med artikel 1 i lag nr 97-135 … under förhållanden som säkerställer oberoendet hos de väsentliga uppgifterna, vilka ska utföras på ett sätt som garanterar fri och lojal konkurrens och avsaknad av all diskriminering.
…
Avdelningen för förvaltningen av trafiken har en egen budget som finansieras av [RFF] inom ramen för ett avtal som slutits med [SNCF] och medundertecknats av chefen för denna avdelning. I detta avtal fastställs, i enlighet med artikel 1 i lag nr 97-135 … villkoren för utförande och för betalning av de uppdrag som avdelningen utför, särskilt vad gäller de tekniska förstudier som krävs för att bedöma ansökningarna om tåglägen och den löpande förvaltningen av trafiken.
…”
21Genom skrivelse av den 27 juni 2008 skickade kommissionen en formell underrättelse till Republiken Frankrike där medlemsstaten uppmanades att efterkomma direktiven i det första järnvägspaketet. Republiken Frankrike besvarade den formella underrättelsen genom skrivelser av den 9 september 2008 och den 14 juli 2009.
22Genom skrivelse av den 9 oktober 2009 sände kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike i vilket kommissionen gjorde gällande att de åtgärder som medlemsstaten vidtagit för att införliva artikel 6.3 i direktiv 91/440, och bilaga II till detta direktiv, samt artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14 inte var tillräckliga vad gäller de väsentliga uppgifternas oberoende. I det motiverade yttrandet hävdade kommissionen även att medlemsstaten inte hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla de skyldigheter angående fastställande och uttag av avgifter för tillträde till järnvägsinfrastrukturen som anges i artiklarna 4.1, 11 och 6.2 i direktiv 2001/14 och artikel 10.7 i direktiv 91/440. Enligt kommissionen hade Republiken Frankrike även åsidosatt de skyldigheter avseende järnvägsregleringsorganet som åligger medlemsstaterna enligt artikel 30.1 och 30.3–30.5 i direktiv 2001/14. Kommissionen uppmanade därför Republiken Frankrike att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma.
23Republiken Frankrike besvarade kommissionens motiverade yttrande genom skrivelse av den 10 december 2009 och upplyste därvid kommissionen om att lag nr 2009-1503 hade antagits och utfärdats samt angav dessutom att de anmärkningar som kommissionen framfört i sitt motiverade yttrande enligt medlemstatens mening var ogrundade. Den 30 juli 2010 översände Republiken Frankrike till kommissionen diverse kompletterande upplysningar om genomförandet av det första järnvägspaketet.
24Då kommissionen inte fann Republiken Frankrikes svar tillfredsställande, beslutade den att väcka förevarande talan. Med tanke på förändringar som skett i de nationella rättsreglerna sedan det motiverade yttrandet hade avsänts, begränsade kommissionen dock förevarande talan om fördragsbrott till att omfatta artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv samt artiklarna 6.2–6.5, 11 och 14.2 i direktiv 2001/14.
25Genom beslut av domstolens ordförande den 30 juni 2011 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden.
Talan
26Kommissionen har anfört att tilldelning av tåglägen är en väsentlig uppgift för att säkerställa ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till den järnvägsinfrastruktur som avses i bilaga II till direktiv 91/440 och avseende vilken kravet på oberoende ska tillämpas. Enligt kommissionen kan således, enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440, inte en enhet som tillhandahåller järnvägstransporttjänster, eller en avdelning som skapats inom denna enhet, anförtros väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen. Kommissionen har även gjort gällande att tilldelning av infrastruktur enligt artikel 14.2 i direktiv 2001/14 ska uppdras åt ett oberoende tilldelningsorgan.
27RFF, som ansvarar för infrastrukturförvaltningen, är enligt kommissionen förvisso ett oberoende organ i förhållande till SNCF, som ansvarar för driften av järnvägstrafiken, men inte desto mindre innehar SNCF uppdraget att utföra vissa väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen. Kommissionen har anmärkt att även om dessa väsentliga uppgifter har anförtrotts en specialiserad avdelning inom SNCF, nämligen Direction des Circulations Ferroviaires (avdelningen för järnvägstrafik, nedan kallad DCF), är denna avdelning inte oberoende i förhållande till SNCF, vare sig i juridisk mening eller med avseende på organisation eller beslutsfattande.
28Enligt kommissionen bidrar de uppdrag som anförtrotts DCF till utförandet av sådana väsentliga uppgifter som anges i bilaga II till direktiv 91/440. SNCF ansvarar för viktiga delar i processen för tilldelning av kapacitet, i den mening som avses i bilaga II till direktiv 91/440, exempelvis tekniska förstudier och tilldelning av tåglägen i sista minuten. Kommissionen anser att de förstudier som SNCF utför är en del av de väsentliga uppgifterna, även om RFF ansvarar för tilldelningen av individuella tåglägen. Dessa uppgifter ingår i dem som anges i artikel 14.2 i direktiv 2001/14 och ska således med nödvändighet utföras av ett oberoende organ.
29Kommissionen har hävdat att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14 kompletterar varandra och måste tolkas tillsammans. Regeln om de väsentliga uppgifternas oberoende, vilken formuleras på ett allmänt sätt i artikel 6.3 i direktiv 91/440, förtydligas i artikel 14.2 i direktiv 2001/14 vad gäller tilldelning av tåglägen.
30Kommissionen har gjort gällande att direktiv 2001/14 inte innehåller någon bestämmelse enligt vilken väsentliga uppgifter kan utföras av ett järnvägsföretag under ”överinseende” av ett organ som är oberoende i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande, och att det enligt direktivet i stället krävs att dessa uppgifter ”utförs” av ett sådant oberoende organ.
31Syftet med artikel 14.2 i direktiv 2001/14 är att järnvägsföretag inte ska ha någon som helst behörighet på området för tilldelning av tåglägen, för att det ska säkerställas att järnvägsföretag behandlas rättvist och inte diskrimineras.
32Vad angår DCF:s oberoende i juridisk mening, anser kommissionen att det rör sig om en specialiserad avdelning inom SNCF som således inte är oberoende i det avseendet, i strid med kraven i artikel 14.2 i direktiv 2001/14, eftersom DCF inte har ställning som juridisk person utan har en struktur som är integrerad i SNCF.
33Kommissionen har även anfört att när järnvägsinfrastrukturförvaltaren, i detta fall RFF, delegerar väsentliga uppgifter till ett särskilt organ, som i detta fall till DCF, måste det sistnämnda organet uppfylla samma krav på oberoende som de som ställs på förvaltaren av denna infrastruktur. Kravet på oberoende ”följer” således med utförandet av väsentliga uppgifter. I annat fall skulle kravet på oberoende förlora all ändamålsenlig verkan.
34Kommissionen har uppgett att DCF:s oberoende inte säkerställs på ett tillfredsställande sätt vad gäller organisation och beslutsfattande. Kommissionen har i detta hänseende för det första gjort gällande att en oberoende myndighet – i förevarande fall till exempel regleringsmyndigheterna för järnvägar (Autorité de régulation des activités ferroviaires, nedan kallad ARAF) – ska kontrollera om kravet på oberoende är uppfyllt. Vidare har de järnvägsföretag som är konkurrenter till SNCF inte möjlighet att klaga om kravet på oberoende åsidosatts, ARAF:s medgivande krävs inte vid utnämningen av chefen för DCF utan endast vid uppsägningen av denne, kontrollen av personalförflyttningar från DCF till andra avdelningar inom SNCF är otillräcklig och, slutligen, är det inte säkerställt att DCF förfogar över egen personal, separata lokaler och ett eget skyddat datorsystem.
35Slutligen har kommissionen tillagt i sin replik att även om det skulle utgöra en förbättring av den då rådande situationen om Republiken Frankrike antog ett nytt dekret – det dekret som nu blivit dekret nr 2011-891 av den 26 juli 2011 om trafikförvaltning och om olika bestämmelser på järnvägsområdet (décret n o 2011-891, du 26 juillet 2011, relatif au service gestionnaire du trafic et des circulations et portant diverses dispositions en matière ferroviaire) (JORF av den 28 juli 2011, s. 12885) – räcker det nya dekretet inte för att göra DCF tillräckligt oberoende i fråga om organisation och beslutsfattande och än mindre i juridisk mening.
36Republiken Frankrike har gjort gällande att oberoendet är säkerställt, eftersom de väsentliga uppgifter som anförtrotts DCF övervakas av RFF. DCF deltar i utförandet av väsentliga uppgifter men leder inte utförandet av dem, eftersom RFF ensamt ansvarar för tilldelningen av tåglägen. RFF utformar således förfarandena och arbetsmetoderna för att behandla de ansökningar som RFF förmedlar till DCF och fastställer reglerna för prioritet. Att de tåglägen som tilldelas i sista minuten tilldelas av DCF motiveras av att de är brådskande, och de tilldelas under alla förhållanden i enlighet med den ordning som ansökningarna inkom. Den franska regeringen har dessutom hävdat att kravet på oberoende i juridisk mening inte förutsätter att DCF utgör en annan juridisk person än SNCF.
37Den franska regeringen anser vidare att artikel 14.2 i direktiv 2001/14 inte är tillämplig vad gäller situationen i Frankrike, eftersom bestämmelsen endast ska tillämpas om järnvägsinfrastrukturförvaltaren inte är oberoende. Infrastrukturförvaltaren, det vill säga RFF, är emellertid oberoende, och därför är nämnda artikel inte tillämplig på DCF:s verksamhet.
38Den franska regeringen har hävdat att DCF, trots att den ingår i en juridisk person som själv tillhandahåller järnvägstransporter, är ett oberoende organ i funktionellt hänseende. Trots att DCF utgör en del av SNCF kan således DCF inte betraktas som ett organ som tillhandahåller järnvägstransporttjänster i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 91/440.
39Den franska regeringen har likaledes avfärdat kommissionens argument om DCF:s avsaknad av oberoende med avseende på organisation och beslutsfattande, bland annat vad gäller utnämning av chefen för DCF, förflyttning av DCF:s chef och andra anställda till andra avdelningar inom SNCF samt säkerställandet av att DCF förfogar över separata lokaler, är en egen juridisk person och har tillgång till ett skyddat datorsystem.
40Den franska regeringen har i dupliken gjort gällande att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv är fullständigt införlivade, sedan dekret nr 2011-891 antogs med tillämpning av lag nr 2009-1503.
41Kommissionen har som första anmärkning kritiserat Republiken Frankrike för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440, jämförd med bilaga II till detta direktiv, och artikel 14.2 i direktiv 2001/14. Grunden är att i Frankrike är järnvägsinfrastrukturförvaltaren (RFF) förvisso ett organ som är oberoende i förhållande till SNCF, som ansvarar för driften av järnvägstrafiken, men SNCF innehar fortfarande uppdraget att utföra vissa väsentliga uppgifter på området för tilldelning av tåglägen, eftersom utförandet av de tekniska förstudier som är nödvändiga för att utreda ansökningar om tåglägen och tilldelning av tåglägen ”i sista minuten” har anförtrotts en särskild avdelning inom SNCF, närmare bestämt DCF, som inte är oberoende i förhållande till SNCF i juridisk mening eller med avseende på organisation och beslutsfattande.
42Domstolen noterar inledningsvis att den franska regeringen har gjort gällande att artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till detta direktiv är fullständigt införlivade, sedan dekret nr 2011-891 antogs.
43Det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (se, bland annat, dom av den 27 september 2007 i mål C-9/07, kommissionen mot Frankrike, punkt 8, och av den 18 november 2010 i mål C-48/10, kommissionen mot Spanien, punkt 30).
44Eftersom dekret nr 2011-891 antogs efter den frist som kommissionen hade angett i det motiverade yttrandet av den 9 oktober 2009 kan det inte beaktas av domstolen vid prövningen av om förevarande fördragsbrottstalan är välgrundad.
45Vad gäller sakfrågan erinrar domstolen om att direktiv 91/440 inledde liberaliseringen av järnvägstransporter och syftar till att säkerställa ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastruktur för järnvägsföretag. För att säkerställa ett sådant tillträde fastställs i artikel 6.3 första stycket i direktiv 91/440 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de väsentliga uppgifter som anges i förteckningen i bilaga II till direktivet anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.
46Enligt bilaga II till direktiv 91/440 är väsentliga uppgifter i den mening som avses i artikel 6.3 i direktivet förberedelse och beslutsfattande i samband med tillstånd för järnvägsföretag, beslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen inbegripet fastställande och bedömning av dessas tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen, beslutsfattande i samband med fastställande och uttag av avgifter för infrastruktur samt kontroll av att skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster uppfylls vid tillhandahållandet av vissa tjänster.
47Av denna uppräkning framgår att ett järnvägsföretag inte kan anförtros utförandet av de tekniska förstudier som är nödvändiga för att utreda ansökningar om tåglägen och tilldelning av tåglägen innan beslut fattas och tåglägen tilldelas i sista minuten. Dels är dessa förstudier en del av fastställande och bedömning av tillgången till tåglägen, dels utgör tilldelningen av tåglägen i sista minuten en sådan tilldelning av individuella tåglägen som avses i bilaga II till direktiv 91/440. Dessa uppgifter ska således anförtros ett oberoende organ.
48Domstolen erinrar om att det i artikel 14.2 i direktiv 2001/14 föreskrivs att tilldelningsorganen ska vara oberoende i förhållande till samtliga transportföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.
49Republiken Frankrikes argument att artikel 14.2 i direktiv 2001/14 inte kan tillämpas på grund av att det finns en oberoende infrastrukturförvaltare, RFF, som ansvarar för den väsentliga uppgiften att fördela och tilldela individuella tåglägen kan inte godtas. I motsats till vad nämnda medlemsstat har anfört ska det oberoende för järnvägsinfrastrukturförvaltaren som krävs enligt artikel 14.2 i direktiv 2001/14 kunna visas även när denna förvaltare är oberoende i förhållande till järnvägsföretagen, så länge som väsentliga uppgifter fortfarande anförtros ett järnvägsföretag. Som generaladvokaten har anfört i punkt 41 i sitt förslag till avgörande är DCF fortsatt underkastat kraven i artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14, vilka inte kan särskiljas. I annat fall skulle medlemsstaterna kunna undvika tillämpningen av bestämmelserna i nämnda direktiv genom att bilda en oberoende infrastrukturförvaltare som, även om den är oberoende, delegerar väsentliga uppgifter till ett järnvägsföretag, vilket skulle strida mot det syfte som det erinras om i skäl 11 i direktiv 2001/14, nämligen att möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för alla.
50I förevarande fall har DCF – även om avdelningen står under den oberoende infrastrukturförvaltaren RFF:s överinseende – i enlighet med artikel 24 i lag nr 82-1153, i dess lydelse enligt lag nr 2009-1503, och artikel 21 i dekret nr 2003-194 anförtrotts väsentliga uppgifter i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 91/440 och ingår i ett järnvägsföretag, närmare bestämt SNCF. För att kunna utföra tilldelningsuppgifter måste även DCF vara oberoende i förhållande till SNCF i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.
51På det rättsliga planet måste således DCF dels utgöra en annan juridisk person än SNCF, dels förfoga över egna organ och medel, som även de måste vara skilda från SNCF:s.
52Domstolen konstaterar dock att DCF i Frankrike inte utgör en annan juridisk person än SNCF, vilket inte har bestritts av Republiken Frankrike. Mellan DCF och SNCF föreligger således inte ett sådant oberoende som föreskrivs i artikel 14.2 i direktiv 2001/14.
53Eftersom kriteriet avseende oberoende i juridisk mening inte är uppfyllt behöver inte kriterierna om oberoende med avseende på organisation och beslutsfattande undersökas. Dessa tre kriterier måste nämligen vara uppfyllda samtidigt, varför det räcker att DCF brister vad gäller ett av kriterierna för att det ska kunna fastställas att det föreligger ett åsidosättande av artikel 6.3 i direktiv 91/440, och bilaga II till direktivet, samt av artikel 14.2 i direktiv 2001/14.
54Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första anmärkningen som kommissionen har anfört till stöd för sin talan godtas.
Den andra anmärkningen: Fastställande och uttag av avgifter för tillträde till järnvägsinfrastrukturen
55I den andra anmärkningens första del har kommissionen gjort gällande att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 2001/14, såtillvida att den aktuella franska lagstiftningen för närvarande saknar bestämmelser om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i enlighet med vad som föreskrivs i artikeln. De åtgärder som medlemsstaten har nämnt utgör inte ett sådant system.
56Artikel 6.4 i referensdokumentet, i vilken föreskrivs ett särskilt system som ska tillämpas på avgifterna för bokning av godståglägen vilka är längre än 300 km och som har en hastighet på 70 km/tim eller mer, kan inte anses utgöra verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i den mening som avses i artikel 11 i direktiv 2001/14, eftersom förstnämnda artikel varken avseende operatörerna eller förvaltaren innehåller några begränsningar och/eller incitament som syftar till att förbättra verksamheten.
57Inte heller uppfyller de två andra handlingar som de franska myndigheterna har nämnt – det vill säga de allmänna villkor som ska tillämpas för avtal om utnyttjande av infrastrukturen och prestandaavtalet – kraven i artikel 11 i direktiv 2001/14.
58Kommissionen har även gjort gällande, i den andra anmärkningens andra del, att Republiken Frankrike, genom att underlåta att införa sådana incitament som anges i artikel 6.2–6.5 i direktiv 2001/14, har åsidosatt sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser.
59Kommissionen har, i fråga om de incitament som infrastrukturförvaltarna ska ges till att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur, hävdat att de åtgärder som de franska myndigheterna vidtagit inte åtföljs av ett system som på ett påtagligt sätt kan motivera infrastrukturförvaltaren att uppnå de mål som fastställts för den.
60Vad beträffar sänkningen av avgifterna för tillträde till infrastrukturen har kommissionen anfört att prestandaavtalet inte anger något sådant mål.
61Den franska regeringen har, för sin del, gjort gällande att prestandaavtalet fastställer mål om modernisering av infrastrukturen och metoder för utveckling av ett nytt kommersiellt utbud för järnvägsnätet, i syfte att förbättra kvaliteten, tjänsterna och säkerheten. Avtalet innehåller således bestämmelser som kan motivera infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten och förbättra järnvägsnätets prestanda.
62Republiken Frankrike har även hävdat att de allmänna villkor som ska tillämpas på avtalen om utnyttjande av infrastrukturen innehåller bestämmelser som är ämnade att motivera såväl järnvägsföretagen som infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten och förbättra järnvägsnätets prestanda, i och med att de föreskriver skadeståndsskyldighet vid avtalsbrott.
63Angående de åtgärder som syftar till att motivera till en sänkning av kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur har de franska myndigheterna hävdat att de infört ett bonussystem för personal som har ett direkt samband med sänkningen av dessa kostnader och att incitament således har skapats på det området.
64Vad beträffar målet att sänka nivån på avgifter för tillträde till järnvägsinfrastrukturen, anser den franska regeringen att sänkningen av kostnaderna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen inte under några omständigheter kan utgöra ett absolut mål som fastställs i direktiv 2001/14.
65Den spanska regeringen anser att direktivet varken innehåller någon definition av eller något tvingande krav på verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande och att endast syftet med ett sådant system nämns däri.
66Kommissionen har således inte visat att det franska avgiftssystemet för infrastrukturen inte motiverar till att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. För att visa detta är det inte tillräckligt att hänvisa till de gällande bestämmelserna och en läsning av delar av vissa avtal och bestämmelser, eftersom dessa bestämmelser måste läsas i sin helhet.
67Vad angår de åtgärder som är avsedda att sänka tillträdesavgifterna, har den spanska regeringen understrukit att dessa avgifter hänger samman med uppbyggandet av ett modernt och konkurrenskraftigt europeiskt järnvägsnät, i enlighet med det mål som åsyftas med direktiv 2001/14, vilket enligt nämnda regering ännu inte har uppnåtts. Det skulle därmed inte vara rimligt att utan att först modernisera järnvägsnätet sänka tillträdesavgifterna och samtidigt sänka underhållskostnaderna. Denna omständighet utesluter direkt varje överträdelse av ovannämnda bestämmelser.
68Kommissionen har i den första delen av sin andra anmärkning i huvudsak kritiserat Republiken Frankrike för att inte i sin nationella lagstiftning ha infört verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, såsom föreskrivs i artikel 11 i direktiv 2001/14.
69Enligt artikel 11.1 i direktiv 2001/14 ska avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta system får enligt artikeln inbegripa sanktioner, ersättningar och bonusar.
70Härav följer att medlemsstaterna i avgiftssystemen för infrastruktur ska integrera verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande för att motivera såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare att förbättra järnvägsnätets prestanda. Det följer vidare att vad avser sådana stimulansåtgärder som medlemsstaterna kan vidta behåller dessa sistnämnda en valfrihet avseende vilka konkreta åtgärder som ska vidtas inom systemet, under förutsättning att åtgärderna utgör en sammanhängande och transparent helhet som kan kvalificeras som ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” (se dom av den 28 februari 2013 i mål C-483/10, kommissionen mot Spanien, punkt 64).
71För att pröva huruvida kommissionen har grund för den första delen av den andra anmärkningen ska domstolen således bedöma om de åtgärder som ingår i den relevanta franska lagstiftningen uppfyller kraven i artikel 11 i direktiv 2001/14.
72Vad beträffar artikel 6.4 i referensdokumentet konstaterar domstolen att eftersom det i denna bestämmelse endast föreskrivs att ett särskilt system ska tillämpas på avgifterna för bokning av godståglägen under förutsättning att de är längre än 300 km och har en hastighet på minst 70 km/tim, utgör detta system inte en sammanhängande och transparent helhet som kan anses vara verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i den mening som avses i artikel 11 i direktiv 2001/14. Såsom angetts i punkt 70 i denna dom krävs det enligt artikeln att medlemsstaterna verkligen inför verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i avgiftssystemet.
73Vad gäller RFF:s allmänna villkor innehåller dessa bestämmelser om ersättning till infrastrukturförvaltaren när ett tågläge inte används till följd av ett fel från järnvägsföretagets sida och om ersättning till järnvägsföretaget när ett tågläge återtas till följd av ett fel från infrastrukturförvaltarens sida. Dessa bestämmelser utgör inte verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, eftersom artikel 18 i de allmänna villkoren endast innehåller enkla ansvarsregler för det fall skador uppstår och artikel 20 i de allmänna villkoren endast gäller konsekvenser i skadeståndshänseende om RFF återtar tåglägen.
74Vad slutligen gäller den på prov införda särskilda verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i prestandaavtalet konstaterar domstolen att denna mekanism endast påverkar RFF. Prestandaavtalet utgör således inte en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som ger incitament åt inte endast infrastrukturförvaltaren utan även järnvägsföretagen. Enligt artikel 11.2 i direktiv 2001/14 ska vidare grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning tillämpas för hela järnvägsnätet. Bestämmelserna i prestandaavtalen gäller dock bara nätet för godstransporter.
75Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första delen av den andra anmärkning som kommissionen har anfört till stöd för sin talan godtas.
76Kommissionen har i den andra delen av sin andra anmärkning i huvudsak kritiserat Republiken Frankrike för att inte ha inrättat mekanismer för att ge infrastrukturförvaltaren incitament att begränsa kostnaderna för infrastrukturtjänsterna eller sänka nivån på tillträdesavgifterna.
77Domstolen erinrar om att medlemsstaterna enligt artikel 6.1 i direktiv 2001/14 ska bestämma villkor för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen. Enligt artikel 6.2 i direktivet ska infrastrukturförvaltarna ges incitament att sänka såväl kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur som nivån på tillträdesavgifterna.
78Det anges i detta avseende i artikel 6.3 i direktiv 2001/14 att den förpliktelse som följer av artikel 6.2 ska uppfyllas antingen genom ett flerårigt avtal mellan infrastrukturförvaltaren och den behöriga myndigheten, varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter ska vara knutna. Medlemsstaterna får således genomföra incitamentåtgärderna antingen genom ett flerårigt avtal eller genom att anta lagar och andra bestämmelser.
79I förevarande fall har ett vinstdelningsavtal slutits den 6 juni 2009 mellan chefen för RFF och representanter för RFF:s anställda, inom ramen för genomförandet av prestandaavtalet. Ett sådant vinstdelningsavtal utgör en incitamentmekanism som kan likställas med det fleråriga avtal som föreskrivs i artikel 6.3 i direktiv 2001/14.
80Genom vinstdelningsavtalet införs nämligen en bonus för personalen, och detta kan utgöra ett incitament för järnvägsinfrastrukturförvaltaren att sänka sina kostnader, eftersom ett av de kriterier som anges i detta avtal för att en bonus ska utgå till samtliga RFF:s anställda är en sänkning av kostnaderna för den arbetsenhet som motsvarar en komplett upprustning av 1 kilometer järnvägsspår. Mätningen av denna kostnad gör det möjligt att uppställa ett index som visar utvecklingen av enhetskostnaderna för upprustning av järnvägsinfrastrukturen, ett index som, såsom generaladvokaten har angett i punkt 66 i sitt förslag till avgörande, innebär att det inrättas en bonusmekanism för personalen som har ett direkt samband med sänkningen av kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur. Dessutom utbetalas bonusen enligt vinstdelningsavtalet endast om de kostnader som konstaterats är i enlighet med målen i prestandaavtalet.
81Dessa åtgärder utgör således incitament för infrastrukturförvaltaren att sänka kostnaderna för tillhandahållandet av infrastruktur, och indirekt för att sänka avgifterna för tillträde till denna infrastruktur.
82Vad gäller kommissionens argument att artikel 6.2 i direktiv 2001/14 innebär att medlemsstaterna är skyldiga att ge incitament att sänka nivån på tillträdesavgifter som skiljer sig från dem som ges för att sänka kostnaderna, konstaterar domstolen att det i skäl 40 i direktivet anges att järnvägsinfrastruktur till sin natur är ett monopol och att det därför är nödvändigt att vidta åtgärder som ger infrastrukturförvaltare incitament att sänka kostnaderna och förvalta infrastrukturen effektivt. I detta skäl talas inte om tillträdesavgifter, utan endast om kostnader (se dom av den 28 februari 2013 i mål C-556/10, kommissionen mot Tyskland, punkt 106).
83Förvisso anges i artikel 6.2 i direktiv 2001/14 att incitament ske ges för att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter. Emellertid anges i denna bestämmelse inget om att dessa incitamentåtgärder måste vidtas på skilda sätt (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 107).
84Om kommissionens synsätt godtogs skulle det innebära att medlemsstaten var skyldig att ge infrastrukturförvaltaren incitament att genom sänkning av avgifterna överföra en del av det överskott som erhållits genom ökning av effektiviteten till dem som utnyttjar nätet, även om infrastrukturförvaltaren inte skulle kunna täcka samtliga kostnader för att tillhandahålla infrastruktur. Denna tolkning skulle tvinga medlemsstaten att som kompensation för överföringen finansiera infrastrukturen. Domstolen konstaterar att en sådan tolkning skulle strida mot artikel 6.1 andra stycket i direktiv 2001/14, där det anges att en medlemsstat får kräva att infrastrukturförvaltaren balanserar sin redovisning utan statlig finansiering, inom ramverket för avgifter enligt artiklarna 7 och 8 i direktivet (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 108).
85Domstolen finner därför att skyldigheten att ge infrastrukturförvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla järnvägsinfrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter i förevarande fall är uppfylld genom åtgärder som syftar till att sänka nämnda kostnader, eftersom dessa åtgärder även får följder med avseende på en sänkning av nivån på avgifter, såsom angetts i punkterna 79–81 i denna dom.
86Det kan även konstateras att incitamenten för att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur med nödvändighet kommer att föranleda en sänkning av nivån på tillträdesavgifterna, oavsett om dessa fastställs på grundval av artikel 7.3 eller artikel 8.1 i direktiv 2001/14.
87Av ovanstående följer att kommissionens talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra delen av dess andra anmärkning, om incitament för att sänka kostnaderna.
88Mot bakgrund av samtliga ovannämnda överväganden finner domstolen att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 och bilaga II till samma direktiv samt artikel 14.2 i direktiv 2001/14 genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att den enhet som anförtrotts utförandet av sådana väsentliga uppgifter som anges i bilaga II till direktiv 91/440 är oberoende i förhållande till det företag som tillhandahåller järnvägstransporttjänster, och enligt artikel 11 i direktiv 2001/14 genom att inte inom föreskriven frist anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa densamma.
89Talan ogillas i övrigt.
90Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Frankrike ömsom har tappat målet på en eller flera punkter ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.
91Konungariket Spanien ska i enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Underskrifter
(*1) Rättegångsspråk: franska.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.