Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-27/04,
Komisija Evropskih skupnosti , ki jo zastopajo M. Petite, A. van Solinge in P. Aalto, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije , ki ga zastopajo J.-C. Piris, T. Middleton in J. Monteiro, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi razglasitve ničnosti aktov Sveta z dne 25. novembra 2003, in sicer:
SODIŠČE (občna seja),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann (poročevalec), J.-P. Puissochet in J. N. Cunha Rodrigues, predsedniki senatov, R. Schintgen, sodnik, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, in K. Lenaerts, sodnik,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodna tajnica: M.-F. Contet, glavna administratorka,
na podlagi odločitve predsednika Sodišča z dne 13. februarja 2004, da se zadeva obravnava po skrajšanem postopku v skladu s členom 62(a) Poslovnika Sodišča,
na podlagi ustnih navedb strank na obravnavi 28. aprila 2004,
po opredelitvi generalnega pravobranilca
izreka naslednjo
1Komisija Evropskih skupnosti je z vlogo, ki jo je sodno tajništvo prejelo 27. januarja 2004, na podlagi člena 230 ES vložila ničnostno tožbo zoper akte Sveta Evropske unije z dne 25. novembra 2003, in sicer:
2Člen 104 ES določa:
„1. Države članice se izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
2Komisija spremlja gibanje proračunskega stanja in višine javnega dolga v državah članicah zato, da bi ugotovila večje napake. Zlasti preverja upoštevanje proračunske discipline […].
[…]
5Če Komisija meni, da v neki državi članici obstaja čezmeren primanjkljaj ali da bi do njega lahko prišlo, predloži svoje mnenje Svetu.
6Svet na priporočilo Komisije in ob upoštevanju morebitnih pripomb zadevne države članice ter po opravljeni celoviti oceni s kvalificirano večino odloči, ali čezmeren primanjkljaj obstaja.
7Kadar se v skladu z odstavkom 6 ugotovi čezmerni primanjkljaj, Svet naslovi na zadevno državo članico priporočila z namenom, da se to stanje v danem roku odpravi. Ob upoštevanju določb odstavka 8 se ta priporočila ne objavijo.
8Kadar Svet ugotovi, da na podlagi njegovih priporočil niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi v predpisanem roku, lahko priporočila objavi.
9Če država članica vztraja pri neuresničevanju priporočil Sveta, se lahko Svet odloči za poziv državi članici, naj v določenem roku sprejme ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja, ki so po njegovem mnenju potrebni za izboljšanje stanja.
V takem primeru lahko Svet od zadevne države članice zahteva, da mu po natančno določenem časovnem razporedu predloži poročila in tako omogoči preverjanje njenih prizadevanj pri prilagajanju.
10V okviru odstavkov od 1 do 9 tega člena se ne more uveljavljati pravica do tožbe, predvidena v členih 226 in 227.
11Dokler država članica ne upošteva sklepa, sprejetega v skladu z odstavkom 9, se lahko Svet odloči za uvedbo ali, glede na okoliščine, zaostritev enega ali več od naslednjih ukrepov:
Predsednik Sveta o sprejetih odločitvah obvesti Evropski parlament.
12Svet razveljavi nekatere ali vse svoje odločitve, navedene v odstavkih od 6 do 9 in v odstavku 11, če se je čezmerni primanjkljaj v zadevni državi članici po njegovem mnenju ustrezno zmanjšal. Če je Svet svoja priporočila predhodno objavil, takoj po razveljavitvi odločitve iz odstavka 8 javno izjavi, da čezmernega primanjkljaja v tej državi članici ni več.
13Pri sprejemanju odločitev iz odstavkov od 7 do 9 ter odstavkov 11 in 12 Svet odloča na priporočilo Komisije z dvotretjinsko večino glasov svojih članov, ki se ponderirajo v skladu s členom 205(2) ob izključitvi glasov predstavnika zadevne države članice.
14Nadaljnje določbe za izvajanje postopka, opisanega v tem členu, so opredeljene v Protokolu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k tej pogodbi.
Svet na predlog Komisije ter po posvetovanju z Evropskim parlamentom in ECB soglasno sprejme ustrezne določbe, ki nato nadomestijo navedeni protokol.
[…]“
3Kadar Svet sprejema sklepe, predvidene v členu 104(9), glasovalne pravice držav članic, ki niso sprejele enotne valute, v skladu s členom 104(9) in (13) ES, v povezavi s členom 122(3) in (5) ES, mirujejo.
4Evropski svet je v Resoluciji o Paktu za stabilnost in rast, sprejeti v Amsterdamu 17. junija 1997 (UL 1997, C 236, str. 1; v nadaljevanju: Resolucija Evropskega sveta z dne 17. junija 1997), v kateri je opozoril na odločilen pomen zagotavljanja proračunske discipline v tretji fazi ekonomske in monetarne Unije (v nadaljevanju: EMU) sprejel smernice, naslovljene na države članice, Komisijo in Svet.
5Resolucija v smernicah, ki se nanašajo na Svet, določa, da:
„1. je dolžan natančno in pravočasno izvajati vse elemente Pakta za stabilnost in rast iz svoje pristojnosti; bo sprejel potrebne odločitve iz člena 103 in 104, kolikor hitro je to mogoče;
[…]
3lahko kadar koli uvede sankcije, če sodelujoča država članica, na priporočilo Sveta, ne sprejme potrebnih ukrepov za odpravo čezmernega primanjkljaja;
[…]
6lahko kadar koli v pisni obliki navede razloge, ki upravičujejo opustitev ravnanja, če na kateri koli stopnji postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem ali spremljanja proračunskega stanja Svet ne ukrepa na priporočilo Komisije in v tem primeru objavi glasove vsake države članice.“
6Uredba Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (UL L 209, str. 6) v oddelkih 2 in 3 določa:
„Oddelek 2
Pospeševanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem
[…]
3Svet odloči o obstoju čezmernega primanjkljaja v skladu s členom 104(6) v treh mesecih od datumov poročanja, določenih v členu 4(2) in (3) Uredbe št. 3605/93. Kadar v skladu s členom 104(6) odloči, da čezmerni primanjkljaj obstaja, Svet sočasno v skladu s členom 104(7) na zadevno državo članico naslovi priporočila.
4V priporočilu Sveta, izdelanem v skladu s členom 104(7), se zadevni državi članici določi rok največ štirih mesecev za sprejetje učinkovitih ukrepov. V priporočilu se določi tudi skrajni rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, ki se mora doseči v letu, ki sledi letu ugotovitve obstoja čezmernega primanjkljaja, razen v posebnih okoliščinah.
1Kadar Svet ugotovi, da na podlagi člena 104(8) učinkoviti ukrepi niso bili sprejeti v predpisanem roku, sprejme sklep o objavi priporočil nemudoma po preteku skrajnega roka iz člena 3(4) te uredbe.
[…]
Člen 5
Sklep Sveta o pozivu zadevne sodelujoče države članice, naj sprejme ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja v skladu s členom 104(9), se sprejme v enem mesecu od ugotovitve Sveta, da v skladu s členom 104(8) učinkoviti ukrepi niso bili sprejeti.
Člen 6
Kadar so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 104(11), Svet uvede sankcije v skladu s členom 104(11). Vsak tak sklep se sprejme najpozneje v dveh mesecih po sklepu Sveta o pozivu zadevne sodelujoče države članice, naj sprejme ukrepe v skladu s členom 104(9).
Člen 7
Če sodelujoča država članica ne ukrepa v skladu z zaporednimi sklepi Sveta na podlagi člena 104(7) in (9), se sklep Sveta o uvedbi sankcij v skladu z odstavkom 11 člena 104(11) sprejme v desetih mesecih od datumov poročanja iz Uredbe (ES) št. 3605/93, kot je navedeno v členu 3(3) te uredbe. Pospešeni postopek se uporabi v primeru namerno načrtovanega primanjkljaja, glede katerega Svet odloči, da je čezmeren.
[…]
Oddelek 3
1Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem miruje:
2Obdobje mirovanja postopka se ne upošteva niti v desetmesečnem obdobju, navedenem v členu 7, niti v dvomesečnem obdobju, navedenem v členu 6 te uredbe.
[…]“
7Novembra 2002 je bil proti Zvezni republiki Nemčiji sprožen postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Z Odločbo Sveta št. 89/03 z dne 21. januarja 2003 o obstoju čezmernega primanjkljaja v Nemčiji – Uporaba člena 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL L 34, 2003, str. 16) je Svet, na priporočilo Komisije, odločil, da v tej državi članici obstaja čezmerni primanjkljaj. V skladu s členom 104(7) ES in členom 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 je nemški vladi priporočil, da ta primanjkljaj z različnimi ukrepi, kolikor hitro je mogoče, odpravi. Za sprejem priporočenih ukrepov je določil kot skrajni rok 21. maj 2003. Ker so ukrepi, ki jih je Zvezna republika Nemčija sprejela do tega roka, veljali za učinkovite, je postopek čezmernega primanjkljaja implicitno miroval.
8Aprila 2003 je bil proti Francoski republiki sprožen postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Z Odločbo Sveta št. 487/03/ES z dne 3. junija 2003 o obstoju čezmernega primanjkljaja v Franciji – Uporaba člena 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL L 165, 2003, str. 29) je Svet, na priporočilo Komisije, odločil, da v tej državi članici obstaja čezmerni primanjkljaj. V skladu s členom 104(7) ES in členom 3(4) Uredbe (ES) št. 1467/97 je francoski vladi priporočil, da ta primanjkljaj z različnimi ukrepi, kolikor hitro je mogoče, najpozneje v proračunu 2004, odpravi. Za sprejem potrebnih ukrepov je določil rok do 3. oktobra 2003.
9Komisija je 8. oktobra 2003 na Svet naslovila priporočilo za sprejem odločitve, na podlagi člena 104(8) ES, s katero naj bi ta ugotovil, da Francoska republika ni sprejela nobenih učinkovitih ukrepov glede na priporočilo Sveta iz člena 104(7) ES.
10Komisija je 21. oktobra 2003 priporočila Svetu naj se, v skladu s členom 104(9) ES, Francosko republiko pozove k sprejetju ukrepov za zmanjšanje njenega primanjkljaja. Priporočila mu je, naj to državo članico pozove zlasti k odpravi stanja čezmernega primanjkljaja, najpozneje do leta 2005, in da v letu 2004 doseže znižanje, popravljeno za konjukturne spremembe, za 1 % svojega bruto domačega proizvoda (v nadaljevanju: BDP).
11Glede Zvezne republike Nemčije je Komisija dokončno štela, da ukrepi, sprejeti na podlagi priporočila Sveta v skladu s členom 104(7) ES, niso bili primerni. Zato je Komisija 18. novembra 2003 na Svet naslovila priporočilo za sprejem odločitve Sveta, na podlagi člena 104(8) ES, s katero naj bi ugotovil, da ukrepi Zvezne republike Nemčije za izboljšanje stanja čezmernega primanjkljaja niso bili primerni.
12Istega dne je Komisija priporočila Svetu, naj na podlagi člena 104(9) ES pozove Zvezno republiko Nemčijo, naj sprejme ukrepe za zmanjšanje njenega primanjkljaja. Priporočila mu je, naj to državo članico pozove zlasti k odpravi čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2005 ter naj v letu 2004 doseže znižanje, popravljeno za konjunkturne spremembe, za 0,8 % BDP.
13Svet je na zasedanju 25. novembra 2003 glasoval o priporočilih Komisije za sprejem odločitev Sveta na podlagi člena 104(8) ES glede Francoske republike in Zvezne republike Nemčije. V skladu s členom 104(13) ES so na obeh glasovanjih, razen zadevne države članice, sodelovale vse države članice. Odločitve niso bile sprejete, ker ni bila dosežena zahtevana večina.
14Svet je prav tako glasoval o priporočilih Komisije za sprejem odločitev Sveta na podlagi člena 104(9) ES glede omenjenih držav članic. V skladu s členi 104(13) ES ter 122(3) in (5) ES so na obeh glasovanjih, z izjemo zadevne države članice, glasovale le države članice, ki so sprejele enotno valuto. Odločitve niso bile sprejete, ker ni bila dosežena zahtevana večina.
15Istega dne je Svet z uporabo glasovalnih pravil za odločitve, predvidene v členu 104(9) ES, sprejel podobne sklepe, ki se nanašajo na vsako od obeh zadevnih držav članic.
16V točki 1 teh sklepov navaja ugotovitve, ki jih je upošteval pri oceni proračunskega stanja v zadevni državi članici.
17V točki 2 sklepov ugotavlja, da je zadevna država članica neposredno na podlagi priporočila, naslovljenega nanjo v skladu s členom 104(7) ES, sprejela več ukrepov.
18V točki 3 „pozdravlja, da se je [zadevna država članica] javno obvezala, da bo izvedla vse potrebne ukrepe, s katerimi bo zagotovila, da bo primanjkljaj najpozneje leta 2005 nižji od 3 % BDP“.
19V točki 4 Svet na zadevno državo članico naslavlja priporočila „ob upoštevanju priporočila Komisije in prevzetih zavez [države članice]“. Priporočila se nanašajo predvsem na znižanje primanjkljaja v letih 2004 in 2005 in na nadaljnje prizadevanje, doseči proračunsko konsolidacijo po letu 2005. Svet prav tako priporoča, naj zadevna država članica „odpravi obstoječi čezmerni primanjkljaj, kakor hitro je mogoče, najpozneje do leta 2005“.
20Točki 5 in 6 vsebujeta besedilo:
„5. Glede na zgoraj navedena priporočila in zaveze [zadevne države članice] je Svet sklenil, da v tej fazi ne bo odločal o odločitvi Sveta, ki jo je v skladu s členom 104(9) ES priporočila Komisija.
6Svet sklene, da trenutno zadrži postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem [za zadevno državo članico]. Svet ostaja pripravljen, na podlagi priporočila Komisije, za sprejem odločitev v skladu s členom 104(9), če zadevna država članica ne bi ukrepala v skladu z zavezami, navedenimi v teh sklepih, kar bi bilo razvidno iz presoje, na podlagi točke 7.“
21V točki 7 Svet poziva zadevno državo članico, naj mu brez določenega časovnega razporeda predloži poročila, ter napoveduje oceno Sveta in Komisije o napredku, ki ga je ta država dosegla.
22Komisija predlaga Sodišču, naj:
23Svet predlaga Sodišču, naj:
24Po mnenju Sveta je tožba Komisije nedopustna v delu, ki se nanaša na predlog za razglasitev ničnosti tako odločitev Sveta, da ne sprejme formalnih instrumentov, ki jih je predlagala Komisija v skladu s členom 104(8) in (9) ES, kot tudi sklepov Sveta glede Francoske republike in Zvezne republike Nemčije.
Predlog za razglasitev ničnosti odločitev Sveta, da ne bo sprejel formalnih instrumentov, ki jih je predlagala Komisija na podlagi člena 104(8) in (9) ES
25Svet meni, da z nesprejetjem priporočil Komisije ni sprejel niti implicitno nobene odločitve, ki bi jo bilo mogoče izpodbijati s tožbo. Opozarja, da je v skladu s Pogodbo postopek, na podlagi katerega se zahteva delovanje institucije, predviden v členu 232 v obliki tožbe zaradi nedelovanja. Na podlagi te določbe bi imela Komisija pravico na Sodišču vložiti tožbo za ugotovitev, da je Svet s tem, da ni sprejel odločitve, kršil Pogodbo. Vendar meni, da pogoji za uporabo tega pravnega sredstva, v obravanavanem primeru, niso izpolnjeni. Prvič, Komisija Sveta ni predhodno pozvala k ukrepanju. Drugič, Svet pravno ni bil dolžan sprejeti odločitev iz člena 104(8) in (9) ES. V vsakem primeru mu ni mogoče očitati nedelovanja, saj je o priporočilih Komisije glasoval.
26Svet meni, da sodba z dne 30. septembra 2003 v zadevi Eurocoton in drugi proti Svetu (C-76/01 P, še neobjavljena v Recueil), v kateri je Sodišče presodilo, da nesprejetje uredbe, ki jo je predlagala Komisija, o uvedbi dokončne protidampinške dajatve povzroča pravne učinke za posameznike in pomeni izpodbojni akt, v obravnavani zadevi ni upoštevna. V tem pogledu izpostavlja, da protidampinški postopki, drugače kot postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, neposredno vplivajo na določene gospodarske subjekte, katerim mora biti zagotovljeno, da so procesna jamstva, ki jim jih zagotavlja zakonodaja Skupnosti, učinkovita. Poleg tega Svet v okviru protidampinških postopkov, po izteku roka, določenega v ta namen, nima več pravice sprejeti predloga Komisije. To pa ne velja, če Komisija predložil Svetu priporočila na podlagi člena 104(8) in (9) ES. Glede na to, da se noben obvezen in končni rok ni iztekel, ima Svet še naprej pravico sprejeti ta priporočila, Komisija pa ima še vedno pravico predlagati sprejetje svojih priporočil ali sestaviti nova.
27Komisija odgovarja, da na podlagi sistema iz člena 104 ES glasovanje, s katerim Svet, na podlagi priporočila Komisije, sprejme ugotovitev, predvideno v členu 104(8), ali se odloči za poziv državi članici v skladu s členom 104(9), v vsakem primeru pomeni odločitev, pozitivno ali negativno, odvisno od rezultata glasovanja, torej izpodbojni akt, v skladu z zgoraj omenjeno sodbo v zadevi Eurocoton.
28Svet naj bi s tem, ko je v nasprotju s stališčem Komisije zavrnil ugotovitev, da Francoska republika in Zvezna republika Nemčija nista sprejeli učinkovitih ukrepov, čeprav implicitno, odločil, da sta ti državi dejansko sprejeli učinkovite ukrepe.
29Kot določa člen 104(13) ES, in brez poseganja v člen 122(3) in (5) ES, Svet sprejema odločitve iz člena 104, od (7) do (9), ES na priporočilo Komisije z dvotretjinsko večino glasov svojih članov, ponderiranih v skladu s členom 205(2) ES, z izjemo glasov predstavnikov zadevne države članice.
30V skladu s tem se odločitev Sveta iz člena 104(8) ES o objavi svojih priporočil, potem ko ugotovi, da na njihovi podlagi niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi, lahko sprejme le z večino, navedeno v prejšnji točki te sodbe. Enako velja za odločitev Sveta iz člena 104(9) ES o pozivu zadevni državi članici, naj v določenem roku sprejme ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja, ki so po njegovem mnenju potrebni za izboljšanje stanja.
31Kadar Komisija predlaga Svetu sprejem odločitev na podlagi člena 104(8) in (9) ES in znotraj Sveta ni dosežena zahtevana večina, odločitev v smislu omenjenih določb ni sprejeta.
32Med drugim v pravu Skupnosti ni določbe, ki bi določala rok, po izteku katerega bi implicitna odločitev iz člena 104(8) ali (9) ES veljala za sprejeto in bi opredeljeval vsebino te odločitve.
33Sicer je res, kot določa šestnajsta uvodna izjava k Uredbi (ES) št. 1467/97, da resnost čezmernega primanjkljaja v tretji fazi zahteva nujne ukrepe vseh prizadetih strani in da ta uredba določa končne roke, ki jih je treba upoštevati, vendar njihov potek Svetu ne preprečuje sprejetja aktov, ki jih je priporočila Komisija. Kot je razvidno iz dvanajste uvodne izjave Uredbe (ES) št. 1467/97 so končni roki, določeni v tej uredbi, namenjeni zagotavljanju hitrega in učinkovitega izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. V nasprotju s tem ciljem bi bilo, če bi imel iztek končnih rokov za posledico izgubo pristojnosti Sveta za sprejem ukrepov, ki jih je predlagala Komisija v okviru navedenega postopka. Taka izguba bi zahtevala, glede na okoliščine primera, ponoven začetek postopka.
34V skladu s tem je treba ugotoviti, da nesprejetja aktov Sveta, predvidenih v členu 104(8) in (9) ES, ki jih je predlagala Komisija, ni mogoče šteti za izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.
35Pomembno je opozoriti, da lahko Komisija, če Svet ne sprejme ukrepov, ki jih je Komisija predlagala na podlagi člena 104(8) in (9), pod določenimi pogoji uporabi pravno pot, predvideno v členu 232 ES.
36Upoštevaje prej navedeno tožba v delu, v katerem predlaga, naj se za nično razglasi odločitev Sveta, da ne bo sprejel formalnih instrumentov, ki jih je Komisija predlagala na podlagi člena 104(8) in (9) ES, ni dopustna.
Predlog za razglasitev ničnosti sklepov Sveta glede Francoske republike in Zvezne republike Nemčije
37Svet meni, da so njegovi sklepi besedila političnega značaja in ne akti, ki bi ustvarjali pravne učinke. Sklepi nikakor ne posegajo v prerogative Komisije. Njihov edini cilj in učinek je ugotoviti stanje tekočega postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, po preučitvi Sveta in nesprejetju priporočil Komisije.
38Mirovanje postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem, sproženih proti Zvezni republiki Nemčiji in Francoski republiki, nikakor ne izhaja iz samih sklepov. Samodejno naj bi izhajalo iz dejstva, da Svet ni sprejel priporočil Komisije, ne da bi ta moral v tem smislu sprejeti izrecno in pravno zavezujočo odločitev.
39Le člen 9(1) Uredbe (ES) št. 1467/97 predvideva mirovanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Ta določba predvideva mirovanje postopka v dveh določenih primerih, ne določa pa, pod katerimi drugimi pogoji bi bilo mirovanje še mogoče ali prepovedano, ter ne določa mehanizma za ugotovitev ali razglasitev mirovanja postopka. Mirovanje postopka, ki je poteka, naj bi bilo implicitno. Izhajalo naj bi iz poteka roka, določenega z aktom, sprejetim na podlagi člena 104(7) ali (9) ES.
40Dejstvo, da Svet v političnih sklepih izrecno navaja mirovanje postopka, nikakor ne spreminja dejstva, da sklepi nimajo pravnih učinkov. Posledično morebitna razglasitev njihove ničnosti dejansko ali pravno ne bi spremenila stanja tekočih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
41Komisija trdi, da bi se Svet, če bi bilo mirovanje tekočih postopkov proti Francoski republiki in Zvezni republiki Nemčiji samodejna posledica nesprejetja odločitev, ki jih je predlagala Komisija, lahko omejil na to ugotovitev, ne da bi o tem uradno odločil skupaj z novimi priporočili.
42Dejansko bi bilo mirovanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem mogoče le v primerih, določenih v členu 9(1) Uredbe (ES) št. 1467/97. Kolikor je Svet zavrnil sprejetje ugotovitev, da zadevne države članice niso sprejele učinkovitih ukrepov, in tako odločil, da so upoštevale priporočila, sprejeta v skladu s členom 104(7) ES, bi lahko tekoči postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem zadržal le na podlagi odločitev, sprejetih v skladu s postopkovnimi in glasovalnimi pravili, ki se uporabljajo v okviru te določbe. Vendar Komisija poudarja, da so bili sklepi Sveta sprejeti v skladu s postopkovnimi in glasovalnimi pravili, ki se uporabljajo v okviru člena 104(9) ES.
43Sklepi Sveta naj bi pomenili akte sui generis , katerih najpomembnejši pravni učinek je, da Svet in zadevne države članice obidejo zavezujoči pravni okvir člena 104 ES in Uredbe (ES) št. 1467/97 ter ga nadomestijo z novimi smernicami za presojo pogojev za uporabo člena 104(9) ES in z novim okvirom za spremljanje čezmernih primanjkljajev v zadevnih državah članicah.
44V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti ničnostna tožba na voljo zoper vse ukrepe, ki jih sprejemajo institucije in ki povzročajo pravne učinke, ne glede na njihovo pravno naravo ali obliko (glej sodbo z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, C-22/70, „AETR“, Recueil, str. 263, točka 42, in sodbo z dne 2. marca 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C-316/91, Recueil, str. I- 625, točka 8).
45V tem primeru je treba presoditi, ali sklepi Sveta povzročajo take učinke.
46Svet v točki 6 svojih sklepov navaja, da se je odločil za trenutno zadržanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in izraža pripravljenost sprejeti odločitev na podlagi člena 104(9) ES, če bi se izkazalo, da zadevna država članica ne ravna v skladu s sprejetimi zavezami, določenimi v sklepih.
47V tem oziru je treba najprej ugotoviti, da se odločitve o mirovanju tekočih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem, glede na to, da so pogojene z izpolnjevanjem zavez zadevnih držav članic, nasprotno kot trdi Svet, ne omejujejo na potrjevanje dejanskega mirovanja zaradi nesprejetja aktov, ki jih je predlagala Komisija v okviru člena 104(8) in (9) ES.
48Prav tako je treba opozoriti, da so omenjene zaveze enostranske zaveze obeh zadevnih držav članic, sprejete zunaj okvira priporočil, predhodno sprejetih v skladu s členom 104(7) ES. Svet tako sprejetje morebitne odločitve na podlagi člena 104(9) ES pogojuje s presojo, ki za referenčni okvir nima več vsebine priporočil, sprejetih na podlagi odstavka 7 ES te določbe, ampak enostranske zaveze zadevne države članice.
49Nazadnje je treba ugotoviti, da Svet na ta način tudi vsebinsko spreminja priporočila, predhodno sprejeta v skladu s členom 104(7) ES, zlasti zato, ker v svojih sklepih podaljšuje skrajne roke za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod zgornjo mejo 3 % BDP ter s tem spreminja obseg zahtevanih ukrepov za izboljšanje stanja.
50Iz navedenega izhaja, da sklepi Sveta povzročajo pravne učinke, vsaj s tem, ko zadržijo tekoči postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in vsebinsko spreminjajo priporočila, ki jih je Svet predhodno sprejel na podlagi člena 104(7) ES.
51Posledično je tožba, kolikor je usmerjena proti tem sklepom, dopustna.
52Komisija predlaga, naj se sklepi Sveta, sprejeti posamično glede vsake od zadevnih držav članic, razglasijo za nične, kolikor vključujejo mirovanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, uporabo pravnega instrumenta, ki ni predviden s Pogodbo, in spremembo priporočil, ki jih je Svet sprejel v skladu s členom 104(7) ES.
53Komisija meni, da je Svet, čeprav so mu bila predložena priporočila za sprejem odločitev na podlagi člena 104(8) in (9) ES, sprejel „sklepe“, akt, ki ga Pogodba in zlasti člen 104 ES ne predvidevata. Svet naj ne bi smel sprejemati drugih pravnih instrumentov kot tistih, ki so predvideni z omenjeno določbo, torej zavezujočih aktov v obliki odločitev. Komisija dodaja, da tega še posebej ne sme zato, ker sklepi vključujeo elemente odločitve, kot so mirovanje postopkov, in priporočila zadevnim državam članicam.
54Kolikor bi bilo mirovanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem določeno s sklepi Sveta, bi ti kršili prvo alineo člena 9(1) Uredbe (ES) št. 1467/97, v skladu s katero postopek miruje, če zadevna država članica ravna v skladu s priporočili iz člena 104(7) ES. Iz odločitev o mirovanju postopka naj ne bi bilo razvidno, da je bil ta pogoj izpolnjen. Nasprotno, iz sklepov naj bi izhajalo, da se Svet strinja s presojo Komisije, ki vodi neposredno do sklepa, da ta pogoj ni bil izpolnjen. Poleg tega odločitve o mirovanju postopka niso bile sprejete v skladu glasovalnimi pravili, predvidenimi v členu 104(13) ES, saj so jih sprejele države članice iz evroobmočja, z izjemo zadevne države članice, in ne vse države članice, razen zadevne države članice. Ker je morebitno mirovanje postopka dopustno le v fazi iz člena 104(7) ES, bi se morala v skladu z načelom vzporednosti postopkov uporabljati pravila o glasovanju, uporabna v tej fazi.
55V zvezi z odločitvami glede spremembe priporočil, ki jih je Svet sprejel v skladu s členom 104(7) ES, Komisija z ekonomskega vidika ter zlasti v zvezi s podaljšanjem roka, v katerem naj bi se čezmerni primanjkljaj odpravil, ne izpodbija njihove dejanske utemeljenosti. Vseeno pa meni, da Svet ne sme sprejemati priporočil v nasprotju s tistimi, ki jih je sprejel predhodno, ne da bi pri tem upošteval postopke, določene s Pogodbo.
56Svet opozarja na stališča, ki jih je podal v okviru ugovora o nedopustnosti, glede političnega in nepravnega značaja svojih sklepov, ter zlasti na to, da bi tekoči postopki zaradi nesprejetja aktov, ki jih je priporočila Komisija, samodejno začeli mirovati.
57Po mnenju Sveta morebitna razglasitev ničnosti njegovih sklepov ne bi spremenila dejanske ali pravne situacije glede tekočih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem. To potrjuje ugotovitev Komisije, v skladu s katero ti postopki niso zaključeni, in da še vedno lahko, v okviru svoje pravice do pobude, kadar koli predloži Svetu priporočila na podlagi člena 104(7), (8) ali (9) ES v skladu s svojo presojo takratnega stanja.
58Poleg tega Svet trdi, da so priporočila, ki jih je predhodno sprejel v skladu s členom 104(7) ES, vsaj deloma postala obsoletna. To je posledica spremenjenih gospodarskih razmer. Različni dejavniki, zlasti manj ugoden razvoj gospodarskih razmer v primerjavi z napovedmi ob sprejemanju priporočil, so zadevnim državam članicam onemogočili, da bi v predvidenih rokih zmanjšale primanjkljaj.
59Alternativni pristop bi bil sprejem novih priporočil Sveta na podlagi člena 104(7) ES. To pa ni bilo mogoče, ker se je Komisija odločila, da Svetu na podlagi te določbe ne bo predložila novih priporočil.
60Zato je Svet presodil, da je koristno sprejeti izpodbijane sklepe, s katerimi, ob upoštevanju razvoja gospodarskih razmer in sprejetih ukrepov ter prevzetih zavez obeh zadevnih držav članic, opozarja, kako bi morali po mnenju Sveta ravnati, da bi izboljšali stanje čezmernega primanjkljaja.
61Ta pristop naj bi imel več prednosti:
62Tak pristop preprečuje, da bi molk Sveta, po nesprejetju odločitev, ki jih je priporočila Komisija v skladu s členom 104(8) in (9) ES, razvrednotil verodostojnost Pakta za stabilnost in rast in pustil gospodarske subjekte in devizne trge v stanju negotovosti, kar bi imelo usodne posledice.
63Svet meni, da Pogodba ne vsebuje nobene določbe, ki bi prepovedovala tak pristop.
64Dodaja, da priporočila iz člena 104(7) ES, sprejeta 21. januarja 2003 glede Zvezne republike Nemčije in 3. junija 2003 glede Francoske republike, ostajajo v veljavi.
65Opozoriti je treba, da Komisija, ne glede na samo besedilo tožbe v tej zadevi, v bistvu predlaga razglasitev ničnosti sklepov Sveta, kolikor ti vsebujejo odločitev o mirovanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in odločitev, ki spreminja priporočila, predhodno naslovljena na zadevno državo članico.
66Njen uradni predlog za razglasitev ničnosti sklepov, kolikor tudi ti vključujejo uporabo pravnega instrumenta, ki ni predviden s Pogodbo, v resnici ni samostojen predlog, ampak bolj trditev v podporo ničnostni tožbi, omenjeni v prejšnji točki te sodbe.
67Pred presojo tega zadnjega predloga je treba uvodoma najprej razdelati strukturo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
68V skladu s členom 4(1) in (2) ES dejavnosti držav članic in Skupnosti vključujejo sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav članic in vzporedno na uvedbi EMU. V skladu s členom 4(3) ES te dejavnosti implicirajo spoštovanje naslednjih vodilnih načel: stabilnih cen, zdravih javnih financ in monetarnih pogojev ter uravnotežene plačilne bilance.
69V skladu s členom 104(1) ES bi se morale države članice izogibati čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
70Namen postopka v zvezi s čezmernim javnofinančnim primanjkljajem, določenega v členu 104, od (2) do (13), ES je spodbuditi, in če je treba, prisiliti zadevno državo članico k zmanjšanju morebitno ugotovljenega primanjkljaja.
71Pravila iz člena 104 ES natančneje in strožje določa Pakt za stabilnost in rast, ki ga sestavljajo predvsem Resolucija Evropskega sveta z dne 17. junija 1997 in Uredba (ES) št. 1467/97.
72Resolucija Evropskega sveta z dne 17. junija 1997 opozarja na odločilni pomen zagotavljanja proračunske discipline v tretji fazi EMU. Ob upoštevanju te ugotovitve izrecno poziva Svet, naj se zaveže natančno in pravočasno izvajati vse elemente Pakta za stabilnost in rast iz njegove pristojnosti ter naj upošteva končne roke za uporabo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
73Osma uvodna izjava k Uredbi (ES) št. 1467/97 določa, da je proračunska disciplina v tretji fazi EMU potrebna za zagotovitev stabilnosti cen. Šestnajsta uvodna izjava določa, da resnost čezmernega primanjkljaja v tretji fazi zahteva nujne ukrepe vseh prizadetih strani.
74V teh okoliščinah glede na velik pomen, ki ga snovalci Pogodbe pripisujejo upoštevanju proračunske discipline in ciljem, ki jih imajo pravila, predvidena za izvajanje proračunske discipline, se morajo ti predpisi razlagati tako, da se zagotovi njihova polna učinkovitost.
75V skladu s členom 104(10) ES Komisija in države članice, v okviru člena 104, od (1) do (9), ES, nimajo pravice sprožiti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti države članice v skladu s členoma 226 ES in 227 ES.
76Kot poudarja Komisija, je za zagotavljanje proračunske discipline držav članic odgovoren predvsem Svet.
77Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem je večstopenjski postopek, ki lahko vodi do uvedbe sankcij iz člena 104(11) ES.
78Člen 104 ES natančno določa potek postopka na vsaki stopnji ter vloge in pooblastila določene institucije. Uredba (ES) št. 1467/97, ki je bila sprejeta soglasno na podlagi drugega pododstavka člena 104(14) ES, določa natančen časovni okvir, ki ga je treba upoštevati v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da bi se skladno z njeno dvanajsto uvodno izjavo zagotovilo hitro in učinkovito izvajanje postopka. Člen 9 Uredbe (ES) št. 1467/1997 določa, da postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem miruje, če zadevna država članica ravna v skladu s priporočili iz člena 104(7) ali pozivi iz člena 104(9) ES. Člen 10 Uredbe določa spremljanje izvajanja ukrepov, ki jih sprejme zadevna država članica.
79Vsaki stopnji postopka, na kateri se zadeva predloži Svetu, ustreza akt, ki ga Komisija priporoči v sprejem Svetu. Vsaka stopnja predvideva, da Svet preveri, ali država članica izpolnjuje obveznosti iz člena 104 ES, zlasti tiste, ki izhajajo iz priporočil in odločitev, ki jih je predhodno sprejel Svet.
80Kot priznava Komisija, ima Svet pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Ker so mu predložena priporočila Komisije in ne predlogi v smislu člena 250 ES, lahko ta akt spremeni, zlasti na podlagi drugačne ocene ustreznih ekonomskih podatkov, ukrepov, ki jih mora sprejeti zadevna država članica, in časovnega razporeda, ki ga mora slednja upoštevati, z večino, zahtevano za sprejem akta, ki ga je priporočila Komisija.
81Vendar iz besedila in strukture sistema, določenega s Pogodbo, izhaja, da Svet ne more zaobiti pravil iz člena 104 ES in tistih, ki jih je določil sam v Uredbi (ES) št. 1467/97. Tako ne more uporabiti alternativnega postopka, po katerem bi na primer sprejel akt, ki sploh ni predviden kot odločitev v določeni fazi, oziroma ga sprejeti pod drugačnimi pogoji, kot jih zahtevajo veljavne določbe.
82Ob upoštevanju te ugotovitve je treba preučiti, ali je treba sklepe Sveta razglasiti za nične, kolikor vsebujejo odločitev o mirovanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem ter odločitev, ki spreminja priporočila, ki jih je Svet predhodno sprejel v skladu s členom 104(7) ES.
83Sedemnajsta uvodna izjava Uredbe (ES) št. 1467/97 določa, da je smiselno zadržati postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, če zadevna država članica sprejme ustrezne ukrepe kot odgovor na priporočilo iz člena 104(7) ali na poziv iz člena 104(9) ES, da se ji s tem zagotovi spodbuda za ustrezno ukrepanje.
84Člen 9(1) Uredbe (ES) št. 1467/97 določa, da postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem miruje, če država članica ravna v skladu s pripročilom ali pozivom Sveta.
85Niti člen 104 ES niti Uredba (ES) št. 1467/97 ne predvidevata odločitve o mirovanju postopka v drugih primerih.
86Svet trdi, da postopek lahko dejansko miruje, kadar Komisija predloži priporočilo Svetu in temu ne uspe sprejeti odločitve, ker ni bila dosežena zahtevana večina.
87Vendar v obravnavani zadevi izpodbijani sklepi izrecno določajo, da je Svet „sklenil, da zadrži […] postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem [glede zadevne države članice]“ in je „na podlagi priporočila Komisije pripravljen sprejeti odločitev v skladu s členom 104(9) ES, če [zadevna država članica] ne bo ravnala v skladu z zavezami, navedenimi v teh sklepih“.
88S temi navedbami se Svet ne omejuje na ugotovitev dejanskega mirovanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je posledica dejstva, da odločitve, ki jo je priporočila Komisija, ni bilo mogoče sprejeti, pri čemer bi bilo to mogoče kadar koli popraviti. Kolikor sklepi Sveta s tem, da pogojujejo mirovanje postopka z izpolnjevanjem zavez s strani zadevnih držav članic, omejujejo pristojnost Sveta glede poziva v skladu s členom 104(9) ES na podlagi predhodnega priporočila Komisije, dokler je mogoče šteti, da so zaveze spoštovane. Sklepi poleg tega določajo, da presoja Sveta v zvezi z odločitvijo o pozivu, torej glede nadaljevanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, za referenčni okvir ne bo imela več vsebine priporočil, ki so bila na zadevno državo članico že naslovljena v skladu s členom 104(7) ES, temveč njeno enostransko zavezo.
89Taka odločitev o mirovanju krši člen 104 ES in člen 9 Uredbe (ES) št. 1467/97.
90Dodati je treba, da Sodišče ob tem, da priznava, da lahko pride do dejanskega mirovanja postopka zgolj zato, ker Svetu ni uspelo sprejeti odločitve, ki jo je priporočila Komisija, ne zavzema stališča o tem, ali bi bil Svet, v skladu s členom 104(9) ES, dolžan sprejeti odločitev, če bi država članica vztrajala pri neuresničevanju priporočil iz člena 104(7) ES; Sodišče v okviru tega postopka ni bilo pozvano k odgovoru na to vprašanje.
91Priporočila v skladu s členom 104(13) ES je mogoče sprejeti le na predlog Komisije. Kot je bilo že omenjeno, ima Svet pravico sprejeti drugačno odločitev od tiste, ki jo priporoči Komisija.
92Če Svet sprejme priporočila v skladu s členom 104(7) ES, jih naknadno brez novega priporočila Komisije ne more spremeniti, saj ima ta, kot priznava Svet, pravico do pobude v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
93V tem primeru je Svet taka priporočila naslovil na Zvezno republiko Nemčijo 21. januarja 2003 in na Francosko republiko 3. junija 2003.
94Sklepi Sveta niso bili sprejeti pred priporočili Komisije za sprejetje, na podlagi člena 104(7) ES, priporočil Sveta, ki bi se razlikovala od tistih, ki so bila predhodno sprejeta.
95Poleg tega priporočila, vljučena v sklepe Sveta, niso bila sprejeta v skladu z glasovalnimi pravili, določenimi za priporočila Sveta iz člena 104(7) ES, ampak v skladu s tistimi, predvidenimi za odločitev iz člena 104(9) ES, kar pomeni, da so glasovale le države članice iz evroobmočja.
96Odločitev o sprejemu teh priporočil Sveta, ki je v nasprotju s členom 104(7) in (13) ES, zato ni zakonita.
97Sklepe Sveta, sprejete posamično glede Francoske republike in Zvezne republike Nemčije, je treba posledično, kolikor vsebujejo odločitev o mirovanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in odločitev, ki spreminja priporočila, ki jih je Svet predhodno sprejel na podlagi člena 104(7) ES, razglasiti za nične.
98V skladu s členom 69(3) Poslovnika lahko Sodišče, kadar vsaka stranka uspe le deloma ali v izjemnih okoliščinah, odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Ker je vsaka stranka uspela le deloma, je smiselno odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (občna seja)
razsodilo:
1) Tožba Komisije Evropskih skupnosti se zavrže v delu, v katerem je ta predlagala, da se za nično razglasi nesprejetje s strani Sveta Evropske unije formalnih instrumentov, vsebovanih v priporočilih Komisije na podlagi člena 104(8) in (9) ES.
2) Sklepi Sveta z dne 25. novembra 2003, sprejeti glede Francoske republike in Zvezne republike Nemčije, se razglasijo za nične, kolikor vsebujejo odločitev o mirovanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in odločitev, ki spreminja priporočila, ki jih je Svet predhodno sprejel na podlagi člena 104(7) ES.
3) Vsaka stranka nosi svoje stroške.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.